Conseil d'État (France)

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Le Conseil d'État est, en France, une institution publique chargée de deux missions principales : il est le conseiller du Gouvernement et la plus haute des juridictions de l'ordre administratif. Le système juridictionnel français connaît en effet la dualité des ordres de juridiction (ordre judiciaire et ordre administratif) (le juge suprême dans l'ordre judiciaire est la Cour de cassation, les conflits de compétences entre les deux ordres étant tranchés par le Tribunal des conflits).

Dans son rôle de conseiller, le Conseil d'État doit être consulté par le Gouvernement pour un certain nombre d'actes, notamment les projets de lois. Dans son rôle juridictionnel, il est le juge suprême pour les recours dirigés contre les décisions prises par une autorité publique. Il siège à Paris au Palais-Royal. Son vice-président (qui est le président de fait du Conseil, le président en titre étant le Premier ministre, ou en son absence le ministre de la Justice) est le premier fonctionnaire de l'État : à ce titre, il présente au Président de la République les vœux de l'ensemble des corps constitués, parlant au nom de la fonction publique, de la magistrature, des entreprises publiques, etc.

Sommaire 1 Missions 1.1 Fonction consultative 1.2 Fonction juridictionnelle 1.3 Conflits entre fonctions consultative et juridictionnelle 1.4 Gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel 2 Histoire 3 Qui travaille au Conseil d'État ? 3.1 Les membres du Conseil d'État 3.2 Vice-présidents du Conseil d'État 3.3 Le personnel du Conseil d'État 4 Formations et organisation 4.1 Formations contentieuses 4.2 Formations administratives 5 Grands arrêts du Conseil d'État 6 Rapports publics du Conseil d'État 7 Panorama du Conseil d'État 8 Voir aussi 8.1 Notes et références 8.2 Articles connexes 8.3 Liens externes 8.4 Bibliographie

[modifier] Missions

[modifier] Fonction consultative

Le Conseil d'État est conseiller du Gouvernement français. Il examine notamment les projets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci ne soient soumis au conseil des ministres, ainsi que ceux des projets de décret que la Loi qualifie de « décret en Conseil d'État ».

Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. Cet avis peut prendre la forme d'un texte modifié, ou d'une note de rejet. Les séances se tiennent à huis clos, et l'avis n'est transmis qu'au Gouvernement, qui est libre de le faire publier ou non.

Le Gouvernement peut ne tenir aucun compte de l'avis, mais la Constitution rend néanmoins la consultation obligatoire pour les projets de lois. Le Gouvernement ne peut présenter au parlement que le texte qu'il a soumis au Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État, et en aucun cas une version élaborée après l'avis du Conseil d'État, et non soumise à lui. En 2003, le Conseil constitutionnel a sanctionné le non-respect de cette règle en invalidant partiellement une loi (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003).

Le Conseil d'État indique également au Gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au parlement.

Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le Gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Le Conseil d'État peut ainsi rendre trois sortes d'avis :

• Avis simple. Le gouvernement n'est pas obligé de solliciter l’avis ni obligé de le suivre.
• Avis obligatoire. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis (projet de loi ou d’ordonnance, projet de décret en Conseil d'État), mais n'est pas obligé de le suivre.
• Avis conforme. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis et est obligé de le suivre (dans des cas rares prévus par la Loi).

Le Conseil d'État adresse chaque année au Président de la République un rapport public, qui énonce notamment les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement. En 1991, le rapport annuel du Conseil d'État, rédigé par Françoise Chandernagor, avait alerté sur l'insécurité juridique, due à la complexité des lois et à la prolifération législative.

[modifier] Fonction juridictionnelle

Le Conseil d'État est l'échelon suprême de la juridiction administrative, qui juge les recours dirigés contre les autorités publiques.

• Il juge en premier et dernier ressort les recours pour excès de pouvoir dirigés notamment contre les décrets et les actes des organismes collégiaux à compétence nationale et le contentieux des élections régionales et de l'élection des représentants français au Parlement européen.
• Il est compétent en appel pour le contentieux des élections municipales et cantonales et dans le cadre de certaines procédures d'urgence telles certaines ordonnances rendues par le juge des référés du tribunal administratif.
• Saisi par un pourvoi, il est le juge de cassation (juge du respect du droit par les juridictions inférieures) des décisions juridictionnelles rendues par les autres juridictions administratives statuant en dernier ressort, qu'il s'agisse des juridictions de droit commun (les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs) ou des juridictions spécialisées (telles que la Cour des comptes ou les sections disciplinaires des conseils nationaux des ordres professionnels).

Le Conseil d'État est également appelé à donner un avis sur une question soumise par un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel^[1]. L'avis ne lie pas la juridiction mais est généralement suivi, pour ne pas s'opposer, dans le cas contraire, à être contredit en cassation.

[modifier] Conflits entre fonctions consultative et juridictionnelle

Le Conseil peut être amené à examiner, en tant qu'organe juridictionnel, la conformité à la loi d'un décret pris en Conseil d'État (ou plus généralement d'une décision prise après consultation de celui-ci).

Pour certains, ce cumul de fonctions pose problème quant à l'exigence d'impartialité du juge, posée notamment par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Du point de vue du Conseil d'État, la tradition d'indépendance et les règles internes assurent cependant l'impartialité de la formation du jugement. En particulier, la règle du déport fait qu'un membre du Conseil d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la légalité d'une décision s'il a contribué à un avis concernant cette décision.

[modifier] Gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Le corps des magistrats administratifs s'est progressivement développé : sa gestion, qui était dévolue au ministère de l'Intérieur jusqu'en 1990, a ensuite été transférée au Conseil d'État. Sous l'autorité du Vice-président, le Secrétaire général du Conseil d’État assure la gestion du corps de ces magistrats, et notamment de leur carrière^[2]. Il est assisté d'un Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, au rôle consultatif^[3].

Le Vice-président du Conseil d’État est également l'ordonnateur principal du budget des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d'appel (CAA).

Le Conseil d'État publie une lettre trimestrielle pour faire connaître la juridiction administrative, en France et dans le monde : la Lettre de la justice administrative (LJA)^[4].

[modifier] Histoire

On peut faire remonter l'origine du Conseil d'État à des formations qui, à partir du XIII^e siècle et sous des noms divers, dont parfois Conseil d'État, ont réuni des juristes (on disait alors des légistes) autour du roi. Des termes tels que conseiller d'État ou maître des requêtes, toujours utilisés, datent de l'Ancien Régime. Les rois, qui détenaient le pouvoir de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image de Saint-Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est restée), ont après le Moyen Âge laissé exercer ce pouvoir de justice par des tribunaux, les parlements. On parle de justice déléguée (aux parlements). Cependant, si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux mêmes lorsque les actes de leur administration étaient contestés. On parle alors de justice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.

La Révolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. La loi des 16 et 24 août 1790 relative à l'organisation judiciaire pose le principe de la soustraction du contentieux administratif au contrôle des tribunaux ordinaires (dits judiciaires) :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions » (loi des 16-24 août 1790, titre 2, article 13).

Le décret du 16 fructidor an III confirme le principe de séparation en affirmant, dans un article unique, que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, avec peine de droit ».

Néanmoins, ce n'est que sous le Consulat qu'est mise en place une véritable justice administrative, si bien que, durant toute la période révolutionnaire, on ne peut contester les actes de l'administration que devant l'administration elle-même.

Le Conseil d'État actuel est institué par la Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 décembre 1799), celle du Consulat :

« Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative » (Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, article 52).

Le Conseil d'État de l'an VIII est chargé de préparer les projets de lois, et d'assister le chef de l'État dans le jugement du contentieux administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans plusieurs articles de la Constitution, et ses membres, nommés par le Premier consul, jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux d'aujourd'hui : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les projets du gouvernement devant le Corps législatif. Face à la justice, ils bénéficient de la même immunité que les parlementaires : les poursuites doivent être autorisés par le Conseil. Choyé par Bonaparte, le Conseil tient une place importante pendant le Consulat et l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction du Code civil français.

Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'a à l'époque qu'un rôle consultatif. Le système reste celui de la justice retenue, la décision revenant au chef de l'État. Dans les faits, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier les décisions de l'administration prises pour des motifs « politiques ».

La Restauration regarde cette institution napoléonienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné dans la Charte (qui tient alors lieu de Constitution) est conservé, mais ses avis sont moins sollicités, et l'activité se recentre sur sa fonction contentieuse. Le Conseil retrouve un peu de lustre sous la Monarchie de juillet^[5], et la Deuxième République en 1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis, mais rend « au nom du peuple français » des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créée la fonction de commissaire du gouvernement. Napoléon III revient à la justice retenue en 1852, tout en donnant, comme son oncle, un grand rôle au Conseil.

La Troisième République naissante, par la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'État, rend au conseil la justice déléguée. Elle institue aussi la fonction de vice-président du Conseil d'État. Le Conseil s'installe au Palais-Royal, dans ses locaux actuels, en 1875. Le palais d'Orsay, qu'il occupait précédemment, avait brûlé pendant la Commune. Cette même année 1875, par l'arrêt Prince Napoléon^[6] (Conseil d'État, 19 février 1875), le Conseil abandonne sa doctrine selon laquelle il doit s'abstenir de juger des décisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts politiques. Le 21 janvier 1921, le Tribunal des conflits porte un sérieux coup à l'unité de l'ordre administratif, avec son arrêt Société commerciale de l'ouest africain (bac d'Eloka), qui va, par principe, mettre les services publics industriels et commerciaux sous la juridiction de l'ordre judiciaire. Cette introduction du droit privé dans la sphère administrative, répondant au postulat criticable que le juge judiciaire est mieux à même de défendre les intérêts des personnes privées, entraîne aujourd'hui une grande complexité des relations entre les deux ordres de juridiction.

Sous Vichy, le Conseil a été un instrument de la politique répressive du Régime, particulièrement en ce qui concernait les Juifs et les communistes. Allant même plus loin parfois que ce qui lui était demandé, le Conseil d'État a ainsi pu, avec l'avis de la commission ad hoc du statut des Juifs, interne au Conseil, instaurer une présomption de judéité, qui n'était pas exigée par la loi 2 juin 1941 sur le statut des Juifs. Seul un Conseiller a refusé de prêter serment au maréchal Pétain.

À partir de 1945, les conseillers d'État seront pour la plupart issus de l'École nationale d'administration nouvellement créée. En 1953, sont créés les tribunaux administratifs, issus des conseils interdépartementaux de préfecture. Ces tribunaux forment un premier degré de juridiction, et le Conseil d'État n'intervient dorénavant dans la plupart des affaires que comme juridiction d'appel. En 1958, le Conseil participe à la rédaction de la nouvelle constitution. Michel Debré, alors garde des Sceaux et futur Premier ministre, qui coordonne les travaux, est un ancien conseiller d'État, tout comme Georges Pompidou, son successeur à Matignon. Les relations entre le Conseil et le général De Gaulle pendant les premières années, marquées par la guerre d'Algérie, sont parfois tendues, voire exécrables. Ainsi, si l'arrêt Rubin de Servens^[7] (Conseil d'État, 2 mars 1962) reconnaît au chef de l'État la possibilité d'exercer le pouvoir législatif, au titre de l'article 16 de la Constitution (pleins pouvoirs), sans contrôle du Conseil d'État, l'arrêt Canal, Robin et Godot^[8] (Conseil d'État, 19 octobre 1962) annule des mesures prises par le président dans le cadre des pouvoirs spéciaux confiés par la loi référendaire du 13 avril 1962, les assimilant à des ordonnances, soumises au juge administratif. Plus grave, l'assemblée générale du Conseil d'État (formation consultative), d'accord avec la majorité de la doctrine, juge illégal l'usage de l'article 11 pour inscrire dans la constitution l'élection du Président de la République au suffrage direct. L'avis, normalement confidentiel et réservé au Gouvernement, est publié dans la presse. De Gaulle passe outre. Il envisage un moment une réforme en profondeur du Conseil, mais le projet sera abandonné.

En 1987, sont créées les cours administratives d'appel, deuxième degré de juridiction entre les tribunaux administratifs et le Conseil d'État, pour alléger la charge de ce dernier. Pour de nombreuses affaires, les formations contentieuses du Conseil d'État n'interviennent plus qu'en cassation. En même temps, les magistrats de l'ordre administratif se voient confirmer, pour assurer leur indépendance, des garanties proches de celles des magistrats de l'ordre judiciaire, tout particulièrement l'inamovibilité.

Dans sa fonction de conseiller du gouvernement, le Conseil a rendu dans les dernières années quelques avis marquants sur des questions d'actualité, tels celui du 27 novembre 1989, dit port de signe d'appartenance à une communauté religieuse, lors de la première affaire du foulard islamique ou encore celui du 22 août 1996, dit séjour des étrangers non ressortissant de l'Union européenne, lors de l'affaire de l'occupation de l'église Saint-Bernard par des étrangers en situation irrégulière.

[modifier] Qui travaille au Conseil d'État ?

[modifier] Les membres du Conseil d'État

Les membres du Conseil d'État, environ 350 dont environ 80 en détachement, forment un corps de fonctionnaires comportant six grades : auditeur de 2^e classe, auditeur de 1^re classe, maître des requêtes, conseiller d'État, président de section et vice-président (ces deux dernières catégories étant à la fois des grades et des emplois). Les auditeurs de 2^e classe sont recrutés exclusivement à la sortie de l'École nationale d'administration. Le Conseil d'État est généralement choisi par les élèves les mieux classés, concurremment avec l'Inspection générale des finances, et devant la Cour des comptes et les autres administrations. Au niveau des maîtres des requêtes, trois nominations sur quatre sont faites parmi les auditeurs de 1^re classe et la dernière peut être faite « au tour extérieur » par décret du président de la République, parmi les fonctionnaires ayant au moins dix ans de service public. Au niveau des conseillers d'État, une nomination sur trois peut être faite au tour extérieur, par décret en Conseil des ministres, parmi les personnes âgées de plus de 45 ans.

Juridiquement, les membres du Conseil d'État ne sont pas des magistrats (à la différence des membres d'autres juridictions administratives comme les juridictions financières, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs) mais des fonctionnaires. Leur statut est moins protecteur que le statut général de la fonction publique, notamment en ce qui concerne le régime des sanctions et l'avancement, qui se fait en principe exclusivement au choix. Néanmoins, la pratique est venue suppléer les lacunes du statut : elle conduit, afin de garantir l'indépendance du Conseil d'État vis-à-vis du pouvoir politique, à ce que l'avancement se fasse principalement à l'ancienneté et à ce qu'on ne prenne pas de mesures disciplinaires vis-à-vis des membres du Conseil d'État, sauf cas exceptionnel.

La progression à l'ancienneté ne joue pas pour les nominations à des fonctions à l'intérieur du Conseil d'État (telles que commissaire du gouvernement au contentieux ou président de sous-section), même lorsque ces fonctions correspondent aussi à des grades (président de section ou vice-président).

[modifier] Vice-présidents du Conseil d'État

Le poste de vice-président du Conseil d'État a été créé par la loi du 24 mai 1872. Le Conseil d'État est officiellement présidé par le Premier ministre, mais la présidence effective est exercée par le vice-président, nommé par décret en conseil des ministres parmi les conseillers d'État.

Liste des vice-présidents depuis 1872 :

• Odilon Barrot (1872-1874)

• Paul Andral (1874-1879)

• Faustin Hélie (1879-1885)

• Charles Ballot (1885-1886)

• Édouard Laferrière (1886-1898)

• Georges Coulon (1898-1912)

• Alfred Picard (1912-1913)

• René Marguerie (1913-1919)

• Henry Hébrard de Villeneuve (1919-1923)

• Clément Colson (1923-1928)

• Théodore Tissier (1928-1937)

• Georges Pichat (1937-1938)

• Alfred Porché (1938-1944)

• René Cassin (1944-1960)

• Alexandre Parodi (1960-1971)

• Bernard Chenot (1971-1979)

• Christian Chavanon (1979-1981)

• Marc Barbet (1981-1982)

• Pierre Nicolaÿ (1982-1987)

• Marceau Long (1987-1995)

• Renaud Denoix de Saint-Marc (1995-2006)

• Jean-Marc Sauvé (depuis le 3 octobre 2006)

[modifier] Le personnel du Conseil d'État

Environ 380 personnes, fonctionnaires et contractuels, aident au bon fonctionnement du Conseil d'État et du reste de la juridiction administrative. Sont en particulier centralisés à Paris, sous la responsabilité du Secrétaire général :

• les services de gestion : Direction des services du secrétariat général (DSSG), Direction des services généraux (DSG), Service de la bibliothèque et des archives (SBA) ;
• les services communs : Direction des services financiers (DSF), Direction des systèmes d'information (DSI), Service des affaires immobilières (SAI) et Bureau des formations ;
• la gestion des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d'appel : STACAA (Service des tribunaux administratifs et des Cours Administratives d'appel) et Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

[modifier] Formations et organisation

Le conseil d'État est divisé en sept sections :

• la section du contentieux ;
• six sections administratives :
  • section de l'intérieur ;
  • section des finances ;
  • section des travaux publics ;
  • section sociale ;
  • section de l'administration (créée le 1^er mai 2008)
  • section du rapport et des études.

Sauf cas particuliers, les membres du conseil d'État peuvent appartenir à deux ou trois sections. La section du contentieux est elle-même divisée en sous-sections.

[modifier] Formations contentieuses

Dans ses activités juridictionnelles, le conseil d'État se forme en sous-sections pour l'instruction des affaires et le jugement des affaires simples.

Les autres formations de jugement ou, plus rarement, d'instruction, sont :

• • les sous-sections réunies ;
  • la section du contentieux en formation de jugement ;
  • l'assemblée du contentieux, qui est la formation la plus solennelle, présidée par le vice-président.

[modifier] Formations administratives

Pour son rôle de conseiller du gouvernement, le conseil d'État siège ordinairement en section administrative, soit dans sa formation ordinaire, soit dans sa formation plénière.

Il est également possible de réunir une commission regroupant des représentants de plusieurs sections administratives, ainsi que l'assemblée générale du Conseil d'État, qui elle-même a une formation ordinaire et une formation plénière.

[modifier] Grands arrêts du Conseil d'État

Les jurisprudences du Conseil d'État et du Tribunal des conflits ont été déterminantes pour la formation et l'évolution du droit administratif français. On appelle « grands arrêts » les décisions qui ont eu une importance particulière de ce point de vue. L'étude du droit administratif passe nécessairement par la prise en compte de ces arrêts.

[modifier] Rapports publics du Conseil d'État

Annuellement, le Conseil d'État publie un rapport public en deux parties. La première fait le bilan annuel de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil. La seconde est consacrée à un thème, chaque année différent.

Ont ainsi été traités :

• en 2007 L'administration française et l'Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ?
• en 2006 Sécurité juridique et complexité du droit
• en 2005 Responsabilité et socialisation du risque
• en 2004 Un siècle de laïcité
• en 2003 Perspectives pour la fonction publique
• en 2002 Collectivités publiques et concurrence
• en 2001 Les autorités administratives indépendantes
• en 2000 Les associations et la loi de 1901, cent ans après
• en 1999 Réflexions sur l'intérêt général

[modifier] Panorama du Conseil d'État

[modifier] Voir aussi

[modifier] Notes et références

[modifier] Articles connexes

• Grands arrêts du Conseil d'État (France)
• Droit administratif français
• Ordre administratif (France)
• Tribunal administratif (France)
• Cour administrative d'appel (France)
• Cour des comptes
• Sécurité juridique

[modifier] Liens externes

• Site officiel du Conseil d'État
• Analyse des grands arrêts du Conseil d'État
• Recherche sur la jurisprudence administrative
• Les immanquables du droit administratif sur le site RAJF
• Les grands arrêts du droit administratif (comparaison des arrêts choisis suivant les éditions récentes) sur le site Affaires publiques
• Sélection Sarroise de la Jurisprudence Administrative Française
• Grands arrêts illustrés sur le Blog du Professeur Frédéric Rolin
• Conclusions de commissaires du gouvernement célèbres
• Association des Conseils d'Etat et des Juridictions administratives suprêmes de l'Union européenne

[modifier] Bibliographie

• Rapport public 2006. Jurisprudence et avis de 2005. Sécurité juridique et complexité du droit. Conseil d'État, La documentation française, ISBN 2-11-006050-6.
• Erik Arnoult, François Monnier, Le Conseil d'État. Juger, conseiller, servir, Gallimard, 1999 (petit ouvrage de vulgarisation, nombreuses illustrations)
• Marie-Christine Kessler, Le Conseil d'État, Cahiers de la FNSP, Armand Colin, Paris, 1969.
• Bruno Latour, La fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d'État, Paris, Éd. La Découverte, 2002, ISBN : 2-7071-3581-X (extrait)
• Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux administratif, Studyrama, 2006 (ISBN 2-84472-870-7)
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4)
• Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz, 2006 (ISBN 978-2-2470-7095-4)
• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2007 (ISBN 978-2-2470-7424-2)

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